Lic. Romeo Trujillo Arias/Abogado.
El amparo de cumplimiento, es una acción para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o acto administrativo[1].
Este procede cuando el funcionario o autoridad pública ha omitido cumplir con
sus deberes legales y reglamentarios. En este sentido, el juez de amparo
competente hace un mandamiento de ejecución de las obligaciones a su cargo,
contenidos en la normativa. Es importante tener en cuenta que, por estar
destinado este tipo de amparo a atacar determinadas omisiones de autoridades
públicas, y acatando lo dispuesto por el artículo 75[2] de la
Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos
Constitucionales (en lo adelante, la “LOTCPC”), la jurisdicción competente para
conocer la acción lo es la jurisdicción contenciosa administrativa.
Para estar legitimado en accionar en amparo de cumplimiento, debe
encasillarse en las siguientes eventualidades: (i) Cuando se trate del
incumplimiento de leyes o reglamentos, cualquier
persona afectada en sus derechos fundamentales podrá interponer
amparo de cumplimiento; (ii) Cuando se trate de un acto administrativo
solo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o
quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido; y, (iii)
Cuando se trate de la defensa de derechos colectivos y del medio ambiente o
intereses difusos o colectivo podrá interponerlo cualquier persona o el
Defensor del Pueblo.
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Entendemos de mucha importancia saber, que para la admisibilidad de una
acción de amparo de cumplimiento, no basta con la existencia por sí solo de una
omisión imputable a un funcionario o autoridad pública respecto del
cumplimiento de una ley o disposición administrativa[3], sino
que se precisa que dicha omisión sea susceptible de afectar un derecho
fundamental, pues este último elemento le confiere a la figura del amparo, su
carácter y esencia. Es el caso por ejemplo, de interpretar que el cobro de
cualquier deuda de un particular frente a la Administración es susceptible de
ser perseguido mediante el amparo de cumplimiento, sería tergiversar esta
figura al punto de transformarla en una especie de demanda de cobro de pesos,
lo que no se correspondería con el carácter excepcional que reviste este tipo
de acciones constitucionales (TC/0147/14 y TC/0156/17)[4].
Concatenado con el párrafo anterior, ha sido reiterado por el Tribunal
Constitucional (en lo adelante TC), que para la procedencia de la acción de amparo de cumplimiento, la misma está
supeditada al cumplimiento de tres requisitos fundamentales: a) que
se trate de la vulneración de un derecho fundamental; b) que
se pretenda el cumplimiento de una norma legal u acto administrativo; y c) que
el reclamante haya exigido su cumplimiento y la autoridad persista en su
incumplimiento” (Criterio reiterado en las sentencias
TC/0292/17, TC/0141/18, TC/0623/18 y TC/0018/23).
La acción procede contra la autoridad o funcionario renuente al que
corresponda el cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto
administrativo[5].
Si el demandado no es la autoridad obligada deberá informarlo al juez indicando
la autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso
continuará con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la demanda.
En todo caso, el juez podrá emplazar a la autoridad que, conforme al
ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido (Art.
106 “LOTCPC”).
La “LOTCPC” establece conforme al artículo 107, que la procedencia del
amparo de cumplimiento está condicionada a que, previamente a la interposición
de la acción, el reclamante haya exigido formalmente a la autoridad pública el
cumplimiento del deber legal o administrativo omitido, otorgándole[6] un
plazo de quince días (15) laborables[7]
para corregir la conducta irregular. Una vez vencido el indicado plazo y de seguir persistiendo la omisión de la
autoridad, el reclamante cuenta con un plazo de sesenta (60) días para
interponer la acción, contados a partir del vencimiento del plazo para
ejecutar el deber y en ningún caso deberá agotarse por la vía administrativa.
La exigencia previa de cumplimiento de una norma legal o acto
administrativo omitido[8] en
relación con amparo de cumplimiento debe ser manifestada por el solicitante de
manera expresa, categórica e inequívoca; es decir, la comunicación ha de tener
un carácter indudablemente intimatorio y además debe revelarse la persistencia
en el incumplimiento de la autoridad emplazada, y si dentro de los 15 días
laborables la parte intimada no ha contestado la solicitud, el solicitante, vencido este plazo[9], reiteramos,
puede interponer la acción de amparo de cumplimiento dentro de los 60 días
siguientes (TC/0116/16).
Asimismo ha sido juzgado, que el acto de intimación a cumplir el acto o
norma, no tiene que contener mención expresa respecto a la autoridad que tiene
que contestar a la solicitud o hacer cesar el supuesto incumplimiento dentro de
los 15 días laborables, sino únicamente hacer constar la exigencia del
cumplimiento. (TC/0048/19. Sentencia interpretativa. Principio de informalidad
en amparo en cumplimiento).
La inobservancia de la puesta en mora previa, acarrea la improcedencia de
la acción de amparo de cumplimiento. Caso en que la aparte accionante no intimó
al MSP para que este en un plazo no mayor a 15 días laborables, diera cumplimiento
a sus pretensiones (TC/0321/15 y (TC/0053/21).
En cuanto a este último aspecto de la obligatoriedad de la puesta en mora
previa, resulta sumamente necesario resaltar, por su importancia práctica, una
reciente decisión del TC, en que, ante la existencia de varios actos de puesta
en mora, decidió que, “en los casos de amparo de cumplimiento, en los que
existe más de un acto de intimación o puesta en mora depositado en el
expediente; o bien, una reiteración de dicho acto, este tribunal constitucional
ha estimado como válido únicamente el acto mediante el cual se intime por vez
primera a la autoridad pública a quien se atribuye el incumplimiento del deber
legal o administrativo omitido, estableciendo además que, la reiteración del
mismo carece de efecto interruptor o renovador del
plazo legal de los quince (15) días laborables previsto en la norma. Así lo ha establecido ese colegiado mediante
la Sentencia TC/0747/23[10].
Por otro lado, al tenor del artículo 108 de la Ley 137-11, no procede el
amparo de cumplimiento: a)
Contra el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial y el Tribunal Superior
Electoral; b) Contra el Senado
o la Cámara de Diputados para exigir la aprobación de una ley; c) Para la protección de derechos
que puedan ser garantizados mediante los procesos de hábeas corpus, el hábeas
data o cualquier otra acción de amparo; d)
Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un
acto administrativo; e) Cuando se demanda el ejercicio de
potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de
una autoridad o funcionario; f)
En los supuestos en los que proceda interponer el proceso de conflicto de
competencias; y g) Cuando no se cumplió con el requisito especial de la
reclamación previa.
Al igual que sucede con las decisiones sobre amparo ordinario, las
sentencias emitidas en amparo de cumplimiento pueden ser objeto de un recurso
de revisión por ante el Tribunal Constitucional bajo los requisitos exigidos
por la ley.[11]
Por otra parte, en ocasiones se suelen confundir los requisitos de
admisibilidad del amparo de cumplimiento con los exigidos por la “LOTCPC” al
amparo ordinario[12].
Los requisitos de admisibilidad para el amparo de cumplimiento están en el
artículo 107, muy distintos a los que impone el artículo 70 para el amparo
ordinario. Al respecto, el TC, mediante la Sentencia TC/0205/14, ha sostenido
lo siguiente: “En el contexto del ordenamiento jurídico procesal
constitucional dominicano, el legislador ha establecido un amparo ordinario de
carácter general y un amparo de cumplimiento, el cual tiene un carácter
especial, creando para la interposición de ambas acciones requisitos de
admisibilidad diferentes, por cuanto se persiguen objetos
también distintos”.
De manera enunciativa, no así limitativa, el TC ha establecido que NO
PROCEDE la acción de amparo de cumplimiento en los siguientes casos:
a.-) Cuando no se verifique la vulneración
de un derecho fundamental (TC/0031/14); cuando el accionante no
indique cuál es el derecho fundamental supuestamente conculcado (TC/0086/13); cuando
la acción se refiera a una cuestión de legalidad ordinaria (TC/0017/13 y
TC/0187/13); cuando la acción se refiera a un asunto que ya se encuentre en
la jurisdicción ordinaria (TC/0074/14); y cuando la acción se
refiera a un asunto que ha sido resuelto judicialmente (TC/0241/13 y
TC/0254/13).
b.-) Para hacer ejecutar decisiones de carácter
jurisdiccional (sentencias).[13]Asimismo
también, ha dictaminado la improcedencia de esta modalidad de amparo cuando se
procura el cumplimiento de un contrato de venta (TC/0424/17). O cuando
lo que se pretende es lograr el otorgamiento de la fuerza pública para ejecutar
una sentencia (TC/0073/21).
c.-) Tampoco procede en materia de
expropiación, ordenar pago por vía del amparo en cumplimiento cuando no se ha determinado
valor o precio del inmueble, es decir, al no existir en favor de la parte reclamante
ninguna sentencia, ya sea administrativa o judicial, o acuerdo entre las partes
(acto administrativo) que ordene el justiprecio.[14]
El TC protege el derecho de propiedad por vía del amparo cuando no queda nada
que fallar, como es el hecho en que la autoridad ha omitido realizar el pago
que ha sido ordenado por la Presidencia de la República y no ejecutado por el
Ministerio de Hacienda (Ver TC/0401/16, TC/0205/13, TC/0193/14,
TC/0017/16, TC/0138/19 y TC/0176/20).
d.-) En caso de una expropiación por
vía de hecho, no procede ordenar el
pago, pues debe demostrarse ocupación violenta, reconocimiento de crédito
definitivo por la vía jurisdiccional e incumplimiento de tal decisión por el
Estado (TC/0059/16).
e.-) El amparo en cumplimiento no es para lograr
que se ejecuten instrumentos de funcionamiento de una agrupación política
(estatuto, reuniones o resoluciones). Este mecanismo tiene por finalidad que se
cumpla con una ley o acto administrativo[15] (TC/0006/20).
f.-) No procede el amparo de cumplimiento cuando se interpone con la exclusiva
finalidad de impugnar la validez o anulación de un acto administrativo (TC/0143/16,
artículo 108, literal d) de la Ley 137-11).
g.-) No procede el amparo de cumplimiento para
hacer efectiva la expedición de una residencia temporal o permanente a través
de la Dirección General de Migración por ser una potestad discrecional del
Estado su otorgamiento, según el literal e) del Art.108 de la Ley 137-11
(TC/0205/18).
h.-) Asimismo, el amparo de cumplimiento es improcedente cuando se procura que
se cumpla con una disposición que no estaba vigente al momento de la intimación
y puesta en mora, ni cuando se sometió la acción (TC/0815/23).
Ahora bien, ese mismo tribunal ha establecido, de manera enunciativa, que
SÍ PROCEDE el amparo de cumplimiento en los siguientes casos:
a.-) Para obtener el seguimiento y curso de una
denuncia por motivo medio ambiental, en el sentido de cumplir con la preceptiva
prescrita en los artículos 111 y 113 de la ley núm. 64-00, General de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (TC/0541/19);
b.-) Para ordenar la ejecución de Decretos que
ordenaba vender inmueble al accionante. Protección del derecho fundamental a la
vivienda y la dignidad humana. Principios de efectividad y favorabilidad (TC/0525/19);
c.-) Para obtener la asignación de pensión por
vejez en función de la ley 1986, contra el IDSS y la Dirección de Pensiones y
Jubilaciones del Ministerio de Hacienda (TC/0501/19);
d.-) Para obtener el dictado de un reglamento previsto en tratado
internacional y ley de medio ambiente. No deben ser intimados al cumplimiento
según los artículos 107 y 108 de la ley 137-11 y esto no es causa de
improcedencia. El objeto del amparo en cumplimiento subsiste aun frente a
derogación de ley cuando se mantiene la norma y obligación a cargo del Estado.
Si en el marco de proceso del amparo, el ente o órgano encargado de
cumplimiento, la ley cambia o modifica autoridad obligada, resulta inexigible el
requerimiento de intimación a cumplimiento (TC/0035/18);
e.-) Ante la no contestación de avalúo o precio de
inmueble en expropiación, procede ordenar pago por vía de amparo en
cumplimiento en función de la ley 86-11 sobre inembargabilidad de los Fondos
Públicos, ya que la finalidad de los artículos 3 y 4 de dicha ley, es crear un
mecanismo de cumplimiento del Estado frente a terceros, que se vería
desvanecido en caso de incumplirse con la referida ley 86-11 (TC/0194/14,
TC/0361/15. Aplicación del principio de favorabilidad. TC/0077/19 y TC/0181/20).
Por otro lado, en virtud de los principios
iura novit curiae,[16]de
efectividad, oficiosidad y tutela judicial efectiva, obligan al tribunal
apoderado, a recalificar acción de amparo en cumplimiento en acción de amparo
ordinaria cuando las pretensiones del accionante no se corresponden con la
acción de amparo en cumplimiento (TC/0005/16 y TC/0710/23).
El TC tuvo a bien decidir, que
aun cuando la falta de objeto por la desaparición del acto administrativo y de
los presupuestos facticos que se pretenden ejecutar, no ha sido prevista en los
procedimientos constitucionales como causal de improcedencia del amparo de
cumplimiento, sus efectos producen resultados equiparables a la improcedencia de la acción de amparo en
cumplimiento, en la medida en que el tribunal se ve impedido de conocer el
fondo del proceso y de proveer la solución que le ha sido impetrada. Que la falta
de objeto no previsto en la redacción taxativa del artículo 108 de la Ley
137-11, como una de las causales de improcedencia de la acción de amparo de
cumplimiento, revela una imprevisión que se debe remediar fundamentado en el
principio de supletoriedad que le faculta a resolver cualquier insuficiencia,
oscuridad o ambigüedad que se presente en los procedimientos constitucionales (TC/0029/18).[17]
En definitiva, la acción de
amparo, como instrumento de tutela judicial de urgencia, constituye una
protección reforzada de los derechos fundamentales. Desde su formal
reconocimiento en la República Dominicana, el amparo ha contribuido a reafirmar
la fuerza normativa de la Constitución. Esto último se ha visto
consolidado al reconocer la Ley No. 137-11 otros tipos de amparo además
del ordinario, como lo es el amparo de cumplimiento, figura que ha sido
configurada para garantizar los derechos fundamentales frente al incumplimiento
de obligaciones legales o administrativas por parte de funcionarios o
autoridades públicas.
[1]
El Artículo 8 de la Ley 107-13, define el acto administrativo, como toda declaración unilateral de voluntad,
juicio o conocimiento realizada en ejercicio de función administrativa por una
Administración Pública, o por cualquier otro órgano u ente público que produce
efectos jurídicos directos, individuales e inmediatos frente a terceros.
[2] Artículo 75.-
Amparo contra Actos y Omisiones Administrativas. La acción de amparo contra los actos u omisiones de la administración
pública, en los casos que sea admisible, será de la competencia de la
jurisdicción contencioso administrativa.
También podríamos definir este tipo de ampro, como una acción en justicia que tiene como
finalidad hacer efectiva la materialización de una ley o de un acto de carácter
administrativo en interés de vencer la renuencia o resistencia del funcionario
o autoridad pública que tiene a su cargo su cumplimiento. Con dicha acción, el
juez procura hacer prevalecer la fuerza jurídica y la plena eficacia de la ley
o del acto administrativo dictado.
[3]
TC/0425/17 y TC/0383/22. Casuística en que la acción de amparo
de cumplimiento resultó improcedente en razón de que se pretendió ejecutar está,
a cargo o dirigido a un particular. El artículo 104 de la Ley 137-11 dispone
que el cumplimiento debe estar a cargo de un funcionario o autoridad pública (TC/0388/21).
[4]
Sin embargo, conforme a los artículos
104 y 105 de la Ley núm. 137-11, el amparo de cumplimiento, cuando
se trata de una ley, podrá ser interpuesto por cualquier persona que
pretenda que sean protegidos derechos o intereses difusos o colectivos; en
el caso de los actos administrativos solo puede interponer la acción solo la
parte afectada en sus derechos fundamentales” (Criterio
contenido en sentencias como TC/0147/14, TC/0156/17 y TC/0018/23). “El amparo de cumplimiento solo procede para
la ejecución de leyes o actos administrativos, siempre y cuando
se cumplan con las condiciones que la misma Ley 137-11 establece” (TC/0140/14,
TC/0141/18 y TC/0426/22).
[5]
Es importante tener presente, que el cumplimiento del acto o norma que se
demanda en una acción de cumplimiento debe ser claro, preciso y con
obligaciones concretas a cargo de la parte a quien se le pretende imponer su
cumplimiento. No debe estar sujeto a
controversias ni interpretaciones (TC/0515/22).
[6]
Casuística en la que no se le otorgó a la parte recurrente el plazo establecido
en la normativa constitucional para que este último pudiera responder al
requerimiento realizado (art. 107 LOTCPC) TC/0840/23.
[7]
El TC unificó criterio respecto a los dos plazos establecidos en el artículo
107 de la Ley 137-11 para el amparo de cumplimiento. Aclaró que los 15 días de la puesta en mora son laborables, mientras
que los 60 días posteriores para someter la acción son calendarios (TC/0050/22).
[8]Juez
de amparo obró bien al declarar improcedente la acción de amparo de
cumplimiento, debido a que no fue indicada la norma legal o acto administrativo
ante el cual la autoridad competente estaba reticente a cumplir (TC/0848/23).
[9]
Sobre la obligación de interponer la acción de amparo de cumplimiento luego
de vencido el plazo de los quince (15) días laborales que señala
el artículo 107 de la Ley núm. 137-11, en la Sentencia TC/0020/15,
se prescribió: “En conclusión, solo después de
haberse vencido este plazo de los quince (15) días sin haber obtenido el
cumplimento de la ley o del acto administrativo, el reclamante, en un plazo no
mayor de sesenta (60) días, podrá incoar el amparo de cumplimiento…”. (TC/0552/23). En ese mismo sentido, ha
sido juzgado por ese supremo tribunal, en el sentido de que es improcedente el
amparo de cumplimiento que irrespeta el agotamiento de los 15 días de la
intimación. La acción sometida antes
de vencer dicho plazo no procede porque en ese lapso todavía no existe
habilitación (los 60 días) para accionar (TC/0178/19, TC/0116/20 y TC/0840/23).
[10]
Ver tb. TC/0366/20.
[11] Artículo 94.-
Recursos. Todas las sentencias
emitidas por el juez de amparo pueden ser recurridas en revisión por ante el
Tribunal Constitucional en la forma y bajo las condiciones establecidas en esta
ley.
Párrafo.- Ningún otro
recurso es posible, salvo la tercería, es cuyo caso habrá de procederse con
arreglo a lo que establece el derecho común.
Artículo 95.- Interposición. El recurso de
revisión se interpondrá mediante escrito motivado a ser depositado en la
secretaría del juez o tribunal que rindió la sentencia, en un plazo de cinco
días contados a partir de la fecha de su notificación.
[12]
El TC aclaró que el tratamiento de “admisibilidad”,
“inadmisibilidad” y “acogimiento” son propios del amparo
ordinario y que la terminología utilizada en amparo de cumplimiento, según la
Ley 137-11, se refiere a la “procedencia”
o “improcedencia”. (TC/0332/21).
[13] TC/0147/13, TC/0218/13, TC/0468/17, TC/0830/17, TC/0778/18, entre otras). También resultan pertinentes
los criterios adoptados mediante las Sentencias TC/0405/14, TC/0003/16,
TC/0419/17, TC/0295/18; TC/0037/19, , TC/0155/21, TC/0242/21, TC/0279/21,
TC/0383/22 y TC/0053/23, en esta última se procuraba mediante acción de
amparo, la ejecución de resoluciones expedidas por el Tribunal del Control de
Ejecución de las Sanciones de la Persona Adolescente del Departamento Judicial
de San Pedro de Macorís, las cuales ordenaban su traslado a los centros de
atención integral correspondientes, en ese sentido, en este sentido, en el
derecho penal existe el juez de la ejecución, quien tiene la responsabilidad de
darle seguimiento a la ejecución de las sentencias dictadas
por los tribunales penales y resolver las eventuales dificultades que puedan
presentarse
[14] Para que proceda la acción de amparo en cumplimiento,
se debe apoderar previamente a la jurisdicción correspondiente para la fijación
del justo precio, de conformidad con los establecido por el artículo 2 de la
Ley núm. 344, del veintinueve (29) de julio de mil novecientos cuarenta y tres
(1943), modificada por la Ley núm. 108-05 y la Ley núm. 51-07 (TC/0017/16).
[15]
“Una carta de saldo emitida por una
entidad de intermediación financiera, aun sea una empresa pública financiera,
no puede considerarse un acto administrativo en los términos requeridos para el
amparo de cumplimiento” (TC/0370/22).
[16] Ver artículos de mi autoría: “Principio Iura Novit Curia”.
Límites y Alcance”.
[17]
En materia de
amparo ordinario, la falta de objeto es una causa de inadmisibilidad de la
acción. En materia de amparo de cumplimiento el TC determinó que la falta de
objeto era una causal de improcedencia. No obstante, ese mismo tribunal tuvo a
bien establecer mediante TC/0012/16 que: “La derogación del acto o decreto del cual
se pretende o se persigue su ejecución implica “inadmisiblidad por carecer de
objeto” de la acción de amparo en cumplimiento”. Podría decirse que existe una contradicción entre ambas
decisiones.
