Lic. Romeo Trujillo Arias/Abogado.
La normativa
legal vigente relacionada al tema viene consagrada por los artículos 3 y 7.f de
la ley 1494 del año 1947, los cuales rezan del modo siguiente: “Art. 3.- El Tribunal Superior
Administrativo será la jurisdicción competente para conocer y decidir, en la
primera y última instancia, las cuestiones relativas al cumplimiento,
caducidad, rescisión, interpretación, y efectos de los contratos administrativos (concesiones y contratos de
servicios públicos o de construcción de obras públicas de Santo Domingos las
Comunes y Distritos Municipales con personas o empresas particulares, como
igualmente las que versen sobre el uso y goce de las dependencias del dominio
público del Estado. las Comunes o Distritos Municipales”. Artículo No. 7. “No corresponden al Tribunal Superior
Administrativo...f) Las cuestiones de índole civil, comercial y penal, y todas
aquellas en que la administración o un
órgano administrativo autónomo obre como persona jurídica de derecho privado”.
La
interpretación de dicho texto debe partir del hecho de que la expresión “contratos administrativos” utilizada
por el transcrito artículo 3 de la ley 1494-47, del año 1947 no puede ser
considerada carente de contenido dogmático, pues ya para ese tiempo en el
derecho comparado era conocido que la administración pública podía suscribir
dos (2) tipos diferentes de contratos, los cuales conforman el binomio
contratos administrativos-contratos privados de la administración. En ese
sentido, lo que se quiere establecer es que la expresión “contratos administrativos” inserta en la Ley núm. 1494-47 implica:
a) una aceptación implícita de
carácter dogmático de la existencia de dos (2) clases de contratos que pueden
ser suscritos por la administración pública; y b) que esos dos (2) tipos
de contratos (contratos administrativos
y contratos de derecho privado) producen efectos diferentes, uno de los
cuales es la competencia de los tribunales que deben conocer de su
interpretación, ejecución y cumplimiento.
Decimos que
la Ley núm. 1494-47 permite la dicotomía antes mencionada en razón a que la
letra “f” de su artículo séptimo establece que no corresponde conocer al
Tribunal Superior Administrativo el conocimiento de las cuestiones de índole
civil y comercial en las que la administración actúe como una persona de derecho
privado. Es muy importante a estos propósitos recordar que, en términos
pragmáticos, el área contractual podría, sin lugar a dudas, ser utilizada para
que la administración se comporte como una persona de derecho privado.
Por estas
razones es que, en fecha 9 de noviembre del año 2012, mediante sentencia número
seis (6), esta Tercera Sala adoptó el
criterio de la existencia de los denominados contratos privados de la
administración, los cuales se diferencian de los contratos administrativos en
cuanto a sus efectos[1].
La Ley núm.
340-06, sobre Compras y Contrataciones[2]
no cambia la situación anterior, ya que dicha normativa no integra una
regulación total en materia de contratos públicos, sino que, tal y como se
desprende de sus consideraciones, tiene como finalidad principal armonizar los
métodos y prácticas de contratación con la normativa internacional para una
mejor eficiencia en la administración del Estado, así como para garantizar el
mejor manejo de los fondos públicos mediante el fomento de la competitividad y
transparencia en los negocios públicos.
Una vez
determinada que la normativa vigente en nuestro país admite la diferencia entre
los contratos administrativos y los privados suscritos por la administración
pública, procede en lo adelante precisar los criterios que pudieran utilizarse
para la substantivación jurídico material de la diferencia entre ambos.
Varios criterios
han sido utilizados en el derecho comparado: el de la definición legal, el
relativo al servicio público, la presencia de cláusulas exorbitantes o el de la
competencia legal del organismo de que se trate, que es lo que se conoce como
el giro o tráfico de la administración.
Hemos visto que
la normativa legal dominicana se inclina por indicar o señalar expresamente
cuáles son los contratos que considera administrativos (método de la definición
legal), siendo estos “...las concesiones
y contratos de servicios públicos o de construcción de obras públicas de Santo
Domingos las Comunes y Distritos Municipales con personas o empresas particulares,
como igualmente las que versen sobre el uso y goce de las dependencias del
dominio público del Estado. Las Comunes o Distritos Municipales”. Y no solo
los enuncia, sino que indica que esta condición de “administrativo” viene aparejada con una consecuencia procesal muy
singular, relativa a que su cumplimiento, caducidad, resolución, interpretación
y efectos, sea de la competencia del Tribunal Superior Administrativo. Con respecto a los demás contratos, en los
que la administración actúe como un ente privado, la jurisdicción competente
será la civil.
La teoría del
servicio público, la cual, al igual que sirvió en una época para fundamentar
todo el derecho administrativo, también recibió cierto respaldo como criterio
para substantivar jurídico materialmente la figura del contrato administrativo.
Finalmente, y según esta doctrina, para que un contrato sea administrativo su ejecución debe satisfacer de manera directa e inmediata el servicio público cuya competencia legal esté a cargo de la administración de que se trate. No es que esté involucrado el interés público en el contrato analizado, pues si fuere así esta teoría no sería capaz de cumplir su función diferenciadora entre los contratos administrativos y los privados, ya que no existe posibilidad que en ningún acuerdo que esté involucrada la administración pública esté ausente el interés público, incluso en los puramente privados[3]. La clave para la aplicación de este criterio consiste en que el contrato involucre directa e inmediatamente la prestación del servicio público encomendado por la ley a la administración contratante.
[1] En esa ocasión se trató de un
contrato de arrendamiento entre la administración pública y un particular.
[2] La mencionada ley núm. 340-06, gira en torno a las formalidades previas a la celebración del
contrato (selección del contratista), que es de lo que se ocupa principalmente.
[3] Volvemos aquí a lo dicho
anteriormente, en el sentido de que la administración no puede contratar con un
interés ajeno al interés público, aunque dicho contrato sea de naturaleza
privada.